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牛“气”冲天凭价改

http://www.jrj.com     2009年04月02日 14:10      《中国石油石化》
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  改革难点何在

  普通居民价格承受能力、节能减排压力、地方区域垄断、上下游一体化等问题,考验着政府的决策能力。

  ■文/本刊记者 王秀强

  纵观历次能源资源价格改革,不难发现国家发改委越来越以一个改革倡导者的姿态出现。作为国家能源政策的决策者,每做出一个决策,发改委必须统筹兼顾,全盘考虑各方利益,因而不得不慎而又慎。

  在天然气市场化的进程中更是如此。普通居民承受能力、节能减排、地方区域垄断、上下游一化等一系列问题考验着政府的决策能力。

  民用气难题

  “终端用户能否承担价格上涨的压力?什么样的价格区间才是合理的水平?”这样的问题一次次被参与天然气定价方案起草的专家提起。

  价格改革对普通居民的影响是发改委当前最大的顾虑之一。发改委担心终端用户的利益受到冲击,特别是城市低收入群体和农民家庭。这个问题是价格机制改革中的难点,虽然是一个短板,却影响着价格改革的全局。

  国内资源价格与国际接轨,而居民收入水平却不接轨,这是资源价格改革必须面对的难题。接近价改方案的内部人士称,虽然定价体制改革未必是价格上涨,但就目前看来价格上涨已经是板上钉钉的事情。公众盼望天然气价格与国际接轨,像成品油一样能够把天然气价格降下来。“但实际上,天然气价格与国际接轨的过程就是涨价过程,普通居民用户不能在此次调价过程中得到实惠。”专家表示。

  中国城市燃气协会秘书长迟国敬说:“个人认为,除了民用天然气以外,中国天然气市场可以承受价格上涨,工业、发电、化工等用户可以将其转化为成本冲销。对于少数困难群体,可以通过企业给予补助,用富人的钱补贴穷人,或者由民政部门制定贫困标准,给予发放补贴。”

  有知情人士告诉记者,目前在燃气系统内部已经下文,民用天然气每立方米将上调0.4元。2007年11月发改委上调工业用气0.4元/立方米,此次调整使工业用气与民用气价平衡。

  “即便民用气每立方米上调0.4元,按照用户均用气量18立方米/月计算,每户每月用气增加支出7. 2元,增加部分在生活成本中的比例有限。虽然在以往价格听证会上,屡屡出现反对涨价的呼声,但是提价后却没有出现不稳定的现象,说明居民有一定的承受能力,只是从心理上不能接受涨价的事实。所以,这时候需在舆论上加以引导,将涨价缘由、天然气供需形势、企业经营成本等问题说明清楚。但是解决问题的根本办法是提高人们收入水平,提高居民价格承受能力。”中国石油规划总院天然气市场室副主任李伟说。

  专家建议,天然气一旦涨价,国家可以采取财政转移支付的手段对农民进行直接补贴,而不应采取天然气生产企业低价供应化肥生产,再通过限制化肥价格来间接补贴农民的方式。对于城市低收入者,也应该采用财政转移支付手段通过直接补贴来解决价格上涨带来的困难,而不应该通过价格制度补贴,让所有人都享受低价天然气的优惠。通过价格制度补贴会鼓励天然气的非经济利用,导致整个天然气产业链发生严重扭曲。

  节能减排承压

  “由于价格弹性影响,调价之后天然气的需求量可能会下降,影响天然气产业发展,这一点需要政府和企业做好思想准备。”迟国敬说。

  天然气价格的上升直接导致市场需求减少,终端用户将选择石油、电力、煤等其他替代燃料。以河南天然气市场为例,据统计,如果天然气价格由2元/立方米上升到4元/立方米,市场需求量将降低80%。

  天然气作为一种清洁能源,具有节能环保的优势,热值高,燃烧充分,不含硫、磷等有害物质。市场需求的减少直接对我国的节能减排产生直接影响。“出于这一方面的考虑,政府调价的幅度显得更加谨慎。”迟国敬认为。

  据了解,西气东输二线投用后可以替代煤1000多万吨,可以减少二氧化碳排放1.3亿吨,二氧化硫144万吨,粉尘66万吨,氮氧化物36万吨。

  除此之外,还有一组数字足以表明天然气在节能减排中的重要贡献。2000~2008年川渝地区共生产天然气1154.7亿立方米,相当于替代1.54亿吨标准煤;采用世界银行将污染危害转化为经济价值的方法计算,2000~2008年川渝地区使用的天然气对环境的直接贡献逾700亿元;对改善空气质量的贡献为642亿元;对农作物和林业的贡献为58亿元;成都市每利用1000立方米天然气在当前的环境效益大于1381元。

  因此,在天然气价格改革完成后,重要的是要加强环保政策执行力度,对于高能耗、高污染企业征收高额环境污染税;对一些清洁高效的生产项目,可以采取天然气价格优惠政策,促进天然气合理利用。

  地方区域垄断

  中国石化咨询公司发展战略所副所长李良认为,天然气定价体制改革的另外一个阻力在于地方区域垄断行为。

  地方区域垄断表现为三个方面:一是规划垄断,如果上游企业不同意地方政府天然气定价,输气管道就不能从当地经过;二是体制垄断,城市燃气不管气源地在何处,都交由地方燃气公司销售;三是价格垄断,地方政府拥有天然气定价权利,燃气公司不能自主调价。

  地方区域垄断行为的存在使天然气市场化更加被动。李良曾担任中国石化东海天然气销售部副总经理。他说,海上天然气价格不在政府调控范围之内,可以由供应方和用户双方共同谈判。“但是,我们在与某地方政府的谈判中遇到相当大的困难。我们提出一个价格,该地方政府提出另一价格,并称价格由地方领导办公会决定,没有回旋的余地。一时间,谈判陷入僵局,最后不得不由发改委出面协调。本来应该由市场解决的问题,最终还是需要政府出面,这种尴尬局面是地方区域垄断从中作祟。”李良无奈地说。

  按照我国现行定价方式,配气环节定价权掌握在地方政府手中,在操作过程中存在着地方加价过高的现象。以北京为例,天然气出厂价为0.8元/立方米,到达北京价格为1.28元/立方米,而北京目前居民城市燃气价格为2.05元/立方米,城市管网利润几乎为长输管网的近2倍。

  再如,某地方电厂与中国石油签订供气合同,双方敲定门站价格。但是从门站到电厂仍有60公里距离,需要通过地方配气管线。地方政府提出每立方米加价1.1元,要知道,中国石油4000公里长输管线才收取0.9元/立方米管输费。这样的垄断体制,显然不利于天然气产业发展。

  李良说,之所以出现这样的问题,关键在于国家对城市配气成本监管体系不健全。反观西方国家,配气成本都有明确的标准。他们专门成立能源委员会,代表政府重点监管城市输配系统。燃气公司每月上缴财务报表,能源委在合理的利润之下确定配送费用。

  “目前,中国缺少能源委员会这样的‘裁判’监管下游市场,统筹兼顾各方利益。今后,我国也可能成立能源委员会、气监会等组织,同时建立国家能源信息系统,迅速了解当前国内能源状况。”李良说。

  正是由于地方政府的垄断行为,使得一些地方燃气公司经营管理低效率。有些地方燃气公司不研究天然气发展规律,凭借地方省政府的支持,不考虑天然气气量多少,在钢材价格高的时候建设输气管网,并且外行管理,人为增加天然气的供应成本。经营过程中入不敷出,亏损上亿元。地方政府为免予对其财政补贴,不得不上调天然气价格。

  业内专家认为,解决这类问题有两种方法:一是将经营不善的地方燃气公司破产;二是同意中国石油、中国石化收购地方燃气公司,实现上中下游一体化,提高运行效率。目前,中国石油成立了昆仑燃气公司,已经与石家庄、锦州等多家地方政府签订框架协议,加快城市燃气业务发展步伐,实现上下游一体化运作。

  专家表示,大型石油公司进入天然气下游领域,有利于价格透明,并形成良好的监管体制,防止在某一个环节出现暴利。同时,也应鼓励境外资本、国内民间资本等以不同形式进入下游市场,促进天然气市场化进程。

  上下游联动乏力

  对于下游城市配气企业而言,天然气价格改革将面临一些风险因素。一方面他们没有价格浮动权力;另一方面在天然气价格改革过程中,还面临着上下游价格涨跌难以联动的风险。

  中国城市燃气协会秘书长迟国敬说:“国家发改委同意上游涨价后,下游联动涨价往往滞后。2005年国家发改委上调井口价格,而下游滞后一年左右才调价,数家燃气公司亏损严重。除此之外,上游价格上涨后,下游甚至面临涨价打折的风险。例如,上游天然气价格每立方米上调0.5元,而地方政府却只允许下游涨0.3元,差价由燃气公司自行承担。”

  中国燃气控股公司工程师袁赓也表示:“我们希望上中下游能够实现价格联动,理顺整个产业的价格体系。建立城市燃气价格与上游资源价格涨跌联动机制,天然气销售价格应与城市门站价涨跌联动调整。燃气公司不奢求在调价过程中赢利,只求不发生亏损。”

  “如果上游涨价,下游除考虑原幅度顺价上涨之外,还需要考虑增值税问题,上调的幅度应该更大一些。”袁赓说。

  目前,天然气价格已成为加快燃气行业发展的重要问题。一是缺乏上、中、下游价格联动机制,导致城市燃气企业承担很大损失;二是价格缺乏弹性,小用户与大用户,冬季与夏季,批发与零售,民用与工业、采暖、发电、制冷没有明显差价,企业也没有浮动价格的权力,制约了企业的发展,同时也增大了运营风险。

  城市燃气商由于直接面对市场,受市场风险影响的概率要远大于天然气生产者和中间商。“仅就我们在各地召开听证会这一项来说,我们就要付出天然气流通环节上中游主体根本不用付出的管理成本。更关键的问题是,听证会结果并不确定,终端用户燃气价有维持不变的可能性。如果那样的话,我们将独自承担气价上涨的苦果。即便是涨价,天然气的需求量降低,对燃气公司也不利。”一位天然气配气企业负责人说。

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