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收入分配不破 住房保障不立

http://www.jrj.com    2008年11月12日 12:21     中国经济时报
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  当前,中国经济正处于持续快速增长的长周期,居民收入波动较大,物价上涨较快,房价和租金价格波动较大,收入分配改革的力度越大,收入格局的变化就会越大。过多的保障层次、过细和过于硬性的收入标准划分,可能造成的结果是:已经享受住房保障政策的家庭,在不久的将来需要“退出”的数量就越多,同时需要调整“进入”的数量也就会越多,大量的进入群体可能进不去,而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情况必然发生。

  ■黄石松 陈红梅

  当前,关于中国房地产市场运行和金融政策争论的焦点问题是:房地产市场价跌量减的现象是不是已经演变成为全行业的运行趋势?房价的大幅波动会不会引发房地产资金链的断裂,或将导致金融危机?要不要放松对房地产开发融资和个人住房按揭的信贷控制?房地产行业作为既支持投资增长,又能有效拉动内需的行业,其健康发展对国民经济影响至关重要。自5月份以来,沈阳、西安、杭州、上海等15个城市陆续推出了针对房地产市场的一系列“救市”措施,引发了全国性的争论。近日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,提出要努力解决好涉及民生的问题,并明确要扩大保障性住房建设规模,降低住房交易税费,支持居民购房。

  收入分配不破,住房保障不立

  关于住房保障问题,经历了一个认识不断深化、政策在实践中不断调整的过程。1998年国务院取消福利分房实行住房货币化以来,经济适用房被委以“启动内需,拉动投资和经济增长”的重任,出现了经济适用房被高收入人群购买、户型过大等现象。2000年后,一些地区认为经济适用房和商品房既然差别不大,不如取消,因而大幅压缩了经济适用房的建设规模,又出现了严重供不应求问题,排队、炒号等现象时有发生。2005年初爆发的全国性的对经济适用房的“废、立”之争,最终演变成对住房领域社会公平正义的全面深刻反思。

  2007年8月,国务院召开了全国住房工作会议,明确要求把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责,加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系,其根本的指导思想是:“政府解决住房问题必须体现公平正义”。为落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,2007年底有关部门联合发布了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》。目前各地在具体操作上一般以统计部门公布的五等分组居民收入为划分标准,将解决住房问题分成三个层次:1.最低收入阶层实物分配廉租房或给予房租补贴;2.中低收入阶层购买经济适用房;3.中等及以上收入阶层通过市场化商品房解决住房需求。并且完善了各级房产保障部门的设置,实行统一管理、三级审核、两级公示等制度,如北京市将审批和资质认证下放到街道和区县保障部门,对符合条件的家庭由区县住房保障部门执行轮值摇号配售制度,并在主流媒体和电视台公开操作;南京市还全过程邀请人大代表、政协委员和相关部门、新闻媒体参与监督,确保了申购供应的公平公正性。应该说,在现有的政策框架下,保障性住房的实施机制基本实现了在现有收入分配格局下的公平、公正、公开,取得了良好的社会效果。

  然而,当前在我国城乡居民收入分配中存在的突出问题是收入分配不均衡,收入差距过大,并且这种差距还在不断加大。突出表现在:

  一是在城镇居民中高、低收入组间收入差距明显,并在继续扩大。根据国家统计局的数据,在2000年至2005年的五年间,最高10%收入组与最低10%收入组收入比从4.6倍上升到9.2倍;2007年以来,受食品等基本生活资料价格上涨的影响,高、低收入组居民的真实收入差距进一步拉大。

  二是居民收入分配秩序不规范。从整体上看,劳动收入水平偏低,收入增长机制僵硬,缺乏制度性保障;部分国有单位或垄断行业收入不规范,部门之间的收入差别过大;对劳动力市场中非国有用人单位的最低工资和工资支付管理,缺乏相配套的有效监督管理体制,等等。

  三是社会保障制度的缺陷,导致政府调节收入力度不够。社会保障的覆盖面不足,保障标准不高;制度不统一,除城乡分割外,在城镇还存在着企业与事业单位的制度差别等;社会保障资金缴纳、筹集缺乏强制性约束,标准的确定和执行存在较大的主观随意性,产生了不同部门、不同所有制、不同行业之间在保障水平上的差距;社会保障不能在地区和城市之间流动。此外,在公共教育制度方面,公共教育公益品质缺失;差别教育政策加剧了公民基本权利的不平等和社会的贫富分化。

  收入分配不合理的现实体现在住房工作中就是“夹心层”问题严重:1.出现了超过廉租房的政策标准、但又不够条件购买经济适用房的人群,主要是低收入家庭中经济条件较差的家庭;2.出现了满足购买经济适用房条件、但又不具备现实的购买能力的家庭,主要是中低收入家庭中收入较差的家庭;3.中等收入家庭大多超过了经济适用房购买条件,但又买不起商品房。为此,各地方政府纷纷出台政策:1.适当扩大廉租房的覆盖范围,如北京市和上海市就提出在“十一五”末,将范围扩大到低收入家庭;2.建设经济租赁房,如厦门和长沙对于买不起经济适用房的家庭可以按照比市场价格低的标准租用经济适用房,政府进行补贴;3.建设“两限房”。这些措施尽管在一定程度上缓解了当前的住房问题,但在具体操作中又出现了一些问题:

  一是由于保障层次的增多和范围的扩大,各地政府普遍感到财政压力大。在长期稳定的资金来源无法保证的情况下,地方政府往往厚此薄彼,热心“两限房”的建设而忽视经济适用房的建设,特别是廉租房的实物配给。因为“两限房”挤占的是开发商的利润,政府在土地出让金和税费上基本没有减免,增加经济适用房的建设则必然减少地方政府的土地出让收入,而廉租房则需要地方财政掏出“真金白银”。因此基层地方政府要求中央和省级政府统筹加大财政转移支付的呼声很高。在住房和城乡建设部公布的各地2008年、2009年住宅建设计划可以明显看出地方政府在“廉租房、经济适用房、两限房”等保障形式上的取向,地方政府也往往以拆迁困难、房源不足等种种理由延缓廉租房建设,一些地方还出现了廉租房“空转”的现象,其结果是真正急需保障的人群的住房反而得不到落实。

  二是收入标准的“一刀切”带来表面公平下的实际不公平。毫无疑问,当前的住房保障政策有效消除了前几年住房消费中经济适用房被高收入阶层购买等社会不公现象,保证了保障性住房真正被低收入阶层和中低收入阶层购买。但这一政策同时也在低收入和中低收入阶层的细分群体中带来新的不公平,并且将这种不公平的利益固化、合法化。

  三是加大了操作的难度和行政成本,一些地方开始滋生腐败的现象。当前,中国经济正处于持续快速增长的长周期,居民收入波动较大,物价上涨较快,房价和租金价格波动较大,收入分配改革的力度越大,收入格局的变化就会越大。过多的保障层次、过细和过于硬性的收入标准划分,可能造成的结果是:已经享受住房保障政策的家庭,在不久的将来需要“退出”的数量就越多,同时需要调整“进入”的数量也就会越多,大量的进入群体可能进不去,而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情况必然发生。

  统筹兼顾科学推进住房保障工作

  总之,当前收入分配体制不合理的现实,使住房保障从一开始就在一定程度上削弱了公平正义的基础,而一旦这种利益分配的方式和格局以法律的形式或者合法化地固定下来,纠偏的结果是必然付出更大的代价。这一问题在当前我国各地积极加快保障性住房建设的进程中,还没有引起政府应有的足够的重视。

  在当前宏观经济增长速度回落、房地产市场持续低迷的情况下,进一步加大保障性住房建设工作力度要避免走向两个极端:一是将保障性住房作为拉动内需的主要手段,而忽视其作为保障的基本功能,盲目扩大保障性住房的建设规模;二是片面强调鼓励居民的住房消费,而放松对保障性住房的“准入”和“退出”的审查,忽视长效“准入机制”和“退出机制”的建立,再次走1998年以来走过的弯路。

  有学者提出,要“大规模建设中低价住宅以救房市”,笔者认为,中央稳定楼市发展、支持居民购买住房的政策方向与地方政策的一些政策出发点并不相同。大部分地方政府出台的“救市”政策出发点是稳定房价、刺激买房需求、帮助开发商缓解资金压力,而中央政策则是要进一步落实全国住房工作会议中明确要求的“解决城市低收入家庭住房困难”的政府公共服务的职责。切不可将“保障性住房”的保障功能与市场行为混淆,必须以收入分配体制的改革为基础,统筹兼顾各项社会公共配套改革,合理确定住房保障目标,科学把握住房保障工作的进程。

  第一,要科学合理确定住房保障范围和保障水平。

  保障比例过高或过低都会影响住房市场的结构和格局,影响到市场作为资源配置的主体作用的发挥和效率的实现;保障性住房的建设标准和价格的过高或过低都将影响到科学合理的住房市场价格体系的形成,影响到全民的财产权和财富的价值。

  完善的住房保障制度的前提是科学合理、成熟稳定的收入分配格局。合理的收入分配格局,应该是一个高收入者和低收入者占少数、中等收入者占多数的“两头小、中间大”的橄榄型格局,在西方国家“两头”约占总数的30%,而中等收入家庭占60%-70%。合理的住房体系也应该是一定量的保障性住房和大部分甚至是绝大部分市场商品房的格局,而作为保障的主体应该是低收入群体或者扩大到中低收入群体,并以一些特殊群体(比如老年人、残疾人等)为补充。要根据经济发展阶段,循序渐进地确定保障性住房的标准和覆盖范围。

  第二,要统筹各项改革事业,科学把握推进完善住房保障工作的进程。

  事实上,近年来,针对收入分配差距问题,政府已经采取了一系列措施,如:陆续提高最低工资标准和城市最低生活保障水平,扩大城市居民低保范围;提高个人所得税起征点;降低企业所得税水平等。2007年7月,以推进公务员工资制度改革为先导的新一轮收入分配制度将覆盖约1.2亿人。与此同时,教育均衡化、社会保障、医疗卫生体制改革都在快速推进。到“十一五”末,北京、上海等地将实现养老、医疗制度全覆盖,城乡居民最低生活保障、最低工资、失业保险金、基本养老金等相关待遇标准将大幅提高,文化、体育等公共事业也将得到极大发展。十七大报告也提出了到2020年实现“老有所养、病有所医、住有所居”的目标。

  要正确处理好解决收入分配、劳动保障、医疗卫生等民生问题和构建住房保障体系的关系,统筹兼顾各项改革的进程,合理确定推进和完善住房保障工作的节奏。收入越低,收入的弹性越小;反之,收入越高,收入增长的可能性就越大。目前,各地大力建设的“两限房”的供给对象就是一个在不久的将来收入变化迅猛的群体。对于一些财政能力有限的城市及地区,当务之急是将有限的资金用在廉租房的建设上,扩大覆盖范围,提高租金补贴标准,真正把最需要住房保障而收入变化不大的群体的保障工作做实。


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