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国开行股份挂牌在即 监管部门叫停软贷款业务

http://www.jrj.com    2008年10月11日 01:19     21世纪经济报道
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  本报记者 孙铭

  国家开发银行股份公司挂牌在即,其作为政策性银行所开展的部分业务也被监管部门进行了规范和清理。而国开行的“独门武器”——拥有发放“软贷款”的权利——将随着股份公司的挂牌而走入历史。日前,监管部门已经正式叫停了国开行的软贷款业务。

  监管部门要求国开行自转至为商业银行(股份有限公司)之日起,要停止办理软贷款业务,只收不放,在合同金额内已实际部分发放软贷款的项目确需后续贷款支持的,要改为硬贷款支持。

  鉴于国开行此前已经对有些项目签订了贷款合同,监管部门同时规定,在2007年之前已与借款人签订正式合同,且已实际发放软贷款的项目,国开行可以继续履约,但不得以任何修订为理由扩增合同中确定的软贷款金额。无论何种理由,自2007年末之后国开行不得再新签任何软贷款合同,不得对新项目发放软贷款。

  失去了软贷款业务的国开行,将与其他商业银行竞争业务时处于同等地位,其他商业银行一直抱怨的不平等竞争现象也有望得以根除。

  1.软贷款由来

  软贷款伴随着国家开发银行的成立而推出,是国开行作为政策性银行而获准办理的一项特殊贷款业务,在国开行组建之时,国务院就对这项业务的性质、职能和任务进行了明确的规定。

  1994年,国务院下发了《关于组建国家开发银行的通知》[(1994)22号文],其中在附件《国家开发银行组建和运行方案》中规定,国家开发银行的资金运用,参照世界银行运行机制进行。贷款主要分为两大部分:

  一是软贷款,即国家开发银行的注册资本金的运用。国家开发银行在项目总体资金配置的基础上,将注册资本金以长期优惠贷款的方式,主要按项目配股需要贷给国家控股公司和中央企业集团,由他们对项目进行参股、控股。

  二是硬贷款,即国家开发银行借入资金的运用,包括在国内外发行的债券和利用的外资等。国家开发银行在项目总体资金配置的基础上,将借入资金直接贷给项目,到期收回本息。

  “软贷款具有三个显著特点,一是期限长,二是利率低,三是可以作为项目资本金。”监管部门有关人士告诉记者,国开行软贷款的期限较长,一般为20—25年,还设有宽限期,宽限期一般为5—7年,最长不超过10年;贷款利率一般比其他商业银行同期利率低10%;更为重要的是,商业银行发放的贷款不可以作为项目的资本金,而国开行的软贷款可以作为项目的资本金,这对资金短缺而又想扩大投资的地方政府极具诱惑力。

  正是由于软贷款的上述优势,国开行软贷款发展迅速,尤其是近几年,地方政府投资冲动加大,对国开行软贷款的需求陡增。数据显示,2005年底软贷款规模为1875.01亿元,2007年底余额就达到了3463.87亿元,较2005年增长了84.74%。

  按照国务院当时的设想,设立软贷款的初衷是建立长期稳定的资金来源,筹集和引导社会资金用于国家重点建设,体现政策性意图。通过开发银行的软贷款加上硬贷款,使投资项目不留资金缺口,从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节,逐步建立投资约束和风险责任机制,提高投资效益。

  “软贷款是在金融体制改革和投融资体制改革的大背景下出台的,在当时的历史条件下具有非常积极的意义。”监管部门有关人士告诉记者,根据1993年党的十四届三中全会精神,国务院制定了政策性金融与商业性金融分离,把四大国有专业银行办成真正的商业银行等一系列重大措施。为了更有效地集中资金保证国家重点建设,缓解经济发展的“瓶颈”制约,增强国家对固定资产投资的宏观调控能力,深化投融资体制改革,国务院决定组建国家开发银行。国开行的资金主要来源是向金融机构发行金融债券、在国外发行债券;资金主要投向是国家批准立项的基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造等政策性项目及其配置工程(简称“两基一支”)。于是,体现政策性意图的软贷款业务随着国开行的成立而正式推出,与硬贷款一起为“两基一支”项目提供资金。由于软贷款的优势,地方政府更愿意拿到软贷款,一般融资的优先顺序是先软贷款,其次是硬贷款,最后再申请商业银行的贷款。

  由于地方政府需求强劲,很多地方政府都成立了由地方主要领导挂帅的争取软贷款的工作小组,专门下发文件对接国开行的软贷款。软贷款一度占国开行表内贷款余额相当高的比例,在有关部门的建议下,国开行定下将软贷款占比控制在20%以下的目标,截至2007年底,国开行软贷款余额占该行同期贷款总额22720亿元的15%左右。

  2.软贷款扩容

  按照国务院的规定,开发银行软贷款资金来源应该是注册资本金。国务院批准国开行的注册资本金是500亿元,也就是说软贷款的规模要受制于资本金的限制。同时,申请软贷款的借款人应为国有或国有控股企业(含政府类融资平台)及其他大中型企业集团,国开行发放软贷款应该遵循这两个标准和条件。

  但开发银行现行的内部软贷款管理办法与国务院的有关规定相比,在软贷款的资金来源、用途、期限、贷款比例等作了大幅度的放宽。软贷款已不仅是对注册资本金的运用,而且是对核心资本、附属资本和发行的10年期以上长期金融债券所筹集资金的运用;贷款用途也由国务院规定的“国家控股公司和中央企业集团”扩展到“支持基础设施、基础产业、社会事业、金融合作、新农村建设、自主创新等国家重点支持的领域”。

  “在业务发展过程中,擅自突破国务院关于软贷款业务的规定,未经监管部门同意自行制定并不断调整软贷款业务规定,对软贷款的资金来源、贷款对象、贷款用途等方面作了大幅度的放宽。”监管部门人士认为。比如,大量软贷款被用于地方政府融资平台的增信、重组地方金融机构和证券公司、注资地方中小企业信用担保机构等。

  监管部门检查发现,截至2007年6月30日,国开行软贷款75%的借款人和约63%的用款人不符合国发(1994)22号文件的规定。

  在对项目提供贷款时,国开行一般对项目贷款采取“软硬兼施”的操作模式,即国开行对同一建设项目既提供软贷款支持,又提供硬贷款支持,或是由国开行贷款给地方融资平台,地方融资平台贷款后资本金增大,从而获得更大的融资担保额度,企业以担保公司作为担保,获得开发银行的硬贷款。开发银行规定,使用软贷款的借款人的其他融资,应优先使用开发银行硬贷款。国开行2005年以后签订的软贷款借款合同中,均明确约定国开行对使用软贷款参股的企业和使用软贷款投资的项目,享有监督权及融资优先权,事实上已形成对商业银行的不公平竞争。

  正是由于国开行这种“软硬兼施”的操作模式,将软贷款大量用于商业领域,形成不公平竞争,引发了其它银行的不满。

  “由于软贷款具有期限长、利率低,可以作为项目资本金的性质,实际上降低了借款人自有资金的投入,客观上造成了国开行与商业银行的不公平竞争。”监管部门人士认为。由于软贷款的利率较低,许多借款人将国开行软贷款资金用于置换其他银行前期进入的利率较高且未到期的信贷资金。

  “在重大项目、优质项目的竞争中,政策性银行利用特定的贷款品种与商业银行竞争市场,争夺商业银行的贷款业务,这有悖于政策性银行‘不以盈利为目的,不与商业银行竞争’的宗旨。”一位大型商业银行省级分行行长抱怨说。他认为,国开行某些实际上用于大中型基础建设的贷款项目与商业银行的项目贷款适用范围基本一致,这样导致两者在信贷市场上不得不展开相互竞争。而拥有软贷款业务的国开行,当然在竞争中处于优势地位,许多商业性的优质项目在国开行的“软硬兼施”政策下纷纷就范,商业银行对此只能无奈。

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